Um levantamento inédito feito por ÉPOCA mostra como é a distribuição dos cargos de confiança do governo entre os filiados a partidos aliados
OCUPAÇÃOA Esplanada dos Ministérios, onde está a maior parte dos 20.578 cargos de confiança do governo
A República Sindicalista se instituiu na era Lula graças, em larga medida, a um instrumento excepcional de poder concentrado nas mãos do presidente da República e de ministros: a possibilidade de eles nomearem, sem muitas limitações, um enorme contingente de pessoas para a máquina pública. Existe hoje só na administração direta do Executivo federal uma monumental cota de 20.578 cargos de confiança política. São as famosas funções de Direção e Assessoramento Superior (DAS), como são conhecidas no jargão da burocracia brasiliense. Quase 7 mil desses cargos podem ser ocupados por pessoas que não prestaram concurso para entrar no serviço público. Essa conta – subestimada, porque não inclui os cargos de confiança nas empresas estatais, cujo número ninguém consegue precisar – é muito além do desejável para a administração pública, como mostra a comparação com os países mais desenvolvidos. Nos Estados Unidos, que têm uma população de funcionários públicos quase três vezes maior que a do Brasil (2,7 milhões de funcionários lá, contra 1,1 milhão aqui), o presidente pode nomear livremente apenas 979 funcionários na administração pública. Na França, esse número gira em torno de 500.
Com essa prodigalidade de cargos, as funções DAS, criadas originalmente em 1967 na reforma administrativa do regime militar para concentrar os melhores quadros da administração pública, tornaram-se um dos principais canais de entrada dos sindicalistas na elite dirigente da máquina pública federal. Qual é o problema da proliferação de cargos de confiança? Segundo regras universalmente aceitas, o bom desempenho da administração pública depende de uma burocracia profissional, estável e recrutada segundo critérios impessoais e meritórios. A multiplicação de cargos políticos, nomeados por conveniências estritamente partidárias ou de ocasião, permite a captura e o aparelhamento, com mais facilidade, do setor público e dos órgãos do Estado por grupos organizados que promovem seus interesses próprios, e não os da sociedade.
Para ter uma ideia do grau de loteamento dos cargos políticos, ÉPOCA fez um levantamento inédito, em que cruzou os nomes dos ocupantes de cargos com a lista de filiados a partidos políticos no Brasil, para descobrir quantos funcionários DAS têm vínculos com partidos da base de apoio do governo Lula no Congresso. O levantamento procurou descobrir os filiados pertencentes aos partidos da coalizão do governo Lula em janeiro de 2007 – PT, PL, PP, PMDB, PCdoB, PSB e PTB – nos cargos DAS, em todos os níveis, de 1 a 6. Conforme a escala, salário e atribuições aumentam progressivamente. O funcionário DAS-1 ganha R$ 2.115, enquanto o DAS-6 recebe R$ 11.179. “Dentro de uma empresa, o DAS-1 seria o contador, o DAS-4 seria o gerente, o DAS-5 o diretor de finanças e o DAS-6 o diretor presidente”, afirma Fernando Coelho, doutor em administração pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e professor da Universidade de São Paulo. Para evitar erros, os homônimos encontrados foram retirados da análise do cruzamento.
Eis os principais resultados do levantamento:
- 37,8% dos cargos DAS-6, ocupados por secretários executivos, dirigentes de fundações e autarquias, chefes de gabinete de ministros e diretores de departamento, são filiados a partidos políticos. Um quarto desses cargos (24,8%) é ocupado por petistas. O PMDB, o segundo maior partido da coalizão, tem 4,8% de filiados entre os cargos DAS-6, cinco vezes menos que o PT.
- 12,56% dos cargos DAS-1 a 6 são ocupados por filiados a partidos (segundo o IBGE, a taxa de filiação partidária na população é de 2,6%). Entre os ocupantes de cargos de confiança com filiação partidária, a maioria também é petista. São filiados ao PT 1.060 servidores em cargos de confiança, ou 41% do total de cargos DAS com filiação partidária. Há 451 ocupantes de cargos DAS ligados ao PMDB, ou 17,44% do total com filiação.
- A taxa de filiação partidária em cargos DAS aumenta nos ministérios e nos órgãos que lidam com temas que atraem militantes, como a reforma agrária e a questão indígena ou a ambiental. Entre os campeões do aparelhamento estão a Fundação Nacional do Índio (Funai), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). A Funai tem 156 filiados (27% ao PT) em 644 cargos DAS; o Ibama tem 52 filiados (63% ao PT) em 276 cargos; o Incra tem 169 filiados (61% ao PT) em 670 cargos.
- O aparelhamento é vertical em alguns ministérios: o partido do ministro influencia o índice de filiação de ocupantes de cargos DAS. No Ministério do Esporte, controlado pelo PCdoB nos dois mandatos de Lula, 55% dos funcionários DAS com filiação partidária são comunistas de carteirinha. No Ministério do Desenvolvimento Agrário, feudo da corrente petista Democracia Socialista (DS), há 176 petistas em cargos DAS. O maior índice de filiados ao PR em cargos DAS é encontrado no Ministério dos Transportes, que foi dirigido pelo presidente do partido, Alfredo Nascimento. Lá, 20 dos 75 ocupantes de cargos DAS com filiação partidária são ligados ao PR, contra 17 do PT. Em nenhum outro lugar da Esplanada dos Ministérios o pequeno PR bate o PT.
37,8% dos ocupantes de cargos de confiança de mais alto nível e salário são filiados a partidos
É natural e legítimo que todo governo nomeie para os principais cargos pessoas que tenham afinidade com suas políticas. Os cargos DAS-6, por exemplo, são eminentemente políticos e têm poder de decisão. “O perfil ideal de um funcionário DAS-6 é alguém com boa formação técnica na área em que atua e que entenda muito bem os meandros políticos. Sua atividade exige que ele negocie politicamente”, diz Fernando Coelho, da FGV. Também é bom para o funcionamento de um regime democrático que todo governo tenha uma cota de cargos de confiança para controlar a burocracia, que, muitas vezes, tende a se tornar um ente autônomo. “Cargos de confiança podem ser um importante condutor entre a sociedade civil e a administração pública. Mesmo que indicados politicamente, funcionários podem trazer experiências e formações diversas e complementares às dos servidores concursados”, diz o cientista político americano David Lewis, professor da Universidade Vanderbilt. Para Lewis, a receita de um governo eficiente exige uma composição equilibrada de funcionários indicados politicamente e tecnocratas qualificados.
No Brasil, porém, esse equilíbrio ainda está longe de ser alcançado. Os cargos de confiança são usados frequentemente como moeda de troca política. “Os cargos servem geralmente para pagar favores relacionados a eleições. Funcionam também para ações partidárias, como manejar a distribuição de emendas parlamentares e regular a relação do partido com prefeitos”, diz Humberto Dantas, consultor de prefeituras e cientista político formado pela Universidade de São Paulo.
A forma como os cargos de confiança são usados também abre portas para a corrupção, conforme aponta o relatórioCorrupção: custos econômicos e propostas de combate, produzido pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). Num grupo de 95 países, o estudo encontrou uma fortíssima relação entre a desconfiança dos cidadãos a respeito de como o governo cuida da verba pública (no Brasil, essa desconfiança é bem alta) e o desempenho ruim em outros indicadores, como eficiência administrativa do governo. A corrupção custaria ao Brasil, segundo o relatório, no mínimo R$ 41,5 bilhões, ou 1,38% do PIB por ano.
“Nos países com percepção de corrupção baixa, o governo troca apenas os cargos de liderança, os postos-chave, mas mantém os ocupantes da maior parte da máquina administrativa”, diz José Ricardo Roriz, diretor de competitividade da Fiesp. Nos Estados Unidos, os estudos realizados pelo cientista político David Lewis, da Universidade Vanderbilt, mostraram que os órgãos com maior número de cargos ocupados por indicados políticos têm pior desempenho administrativo. No Brasil, há indícios de que a relação é a mesma. “Os ministérios que costumam receber prêmios de inovação na administração pública federal são os com carreiras mais institucionalizadas, como os ministérios da Fazenda, Educação e Saúde. São bem diferentes de outros baseados em aparelhamento político, como o Ministério da Integração Nacional”, diz Fernando Coelho, da FGV.
Clientelismo, fisiologismo e patrimonialismo não são pragas exclusivamente brasileiras, mas aqui têm raízes fortes. Em seu clássico estudo sobre o período democrático no Brasil entre 1945 e 1964, A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento democrático, Edson Nunes mostra como os três grandes partidos daquele período (PTB, PSD e UDN) eram focados na troca de favores entre burocracia e legendas partidárias. Nos primeiros anos da Nova República, que marcaram a transição da ditadura, o PMDB disputou com sofreguidão cada centímetro de espaço político no Executivo federal. O PT no poder pouco fez para renovar essa cultura política. Ao contrário, adaptou-se rapidamente a ela e logo se entregou também com voracidade à ocupação dos cargos.
Nos primeiros meses de Lula no Palácio do Planalto, além de promover uma substituição de nomes no comando da burocracia, talvez sem precedentes na história da República e muitas vezes guiado por razões ideológicas, o governo centralizou na Casa Civil da Presidência, então sob o comando de José Dirceu, o ex-chefe do PT, o preenchimento de todos os cargos DAS. Antes, apenas os cargos de níveis 5 e 6 passavam pelo crivo da Presidência. Apenas depois do escândalo do mensalão no Congresso, detonado por causa de disputa por cargos entre partidos aliados, o presidente Lula editou, em 2005, um decreto que estabeleceu que 75% dos cargos de DAS níveis 1 a 3 e 50% dos cargos de nível 4 devem ser ocupados necessariamente por servidores de carreira. Em março de 2007, a Receita Federal foi blindada contra os políticos. Lá, todos os cargos DAS têm de ser ocupados por funcionários de carreira do órgão.
O governo precisaria fazer muito mais. Um corte no número de cargos de confiança é um primeiro passo necessário, mas, desde 2003, a administração federal seguiu trajetória inversa. Aumentou fortemente o número de cargos DAS, principalmente nos níveis mais elevados. Outra medida possível seria a implementação de um sistema de avaliação dos ministérios para medir o impacto do aparelhamento no desempenho administrativo. Nos EUA, o governo federal implantou um sistema desse tipo em 2002. O sistema serve para checar coisas simples, como a existência de objetivos claros de curto e de longo prazo, a transparência e a melhoria dos programas governamentais ao longo do tempo. A pouco mais de cinco meses das eleições, os candidatos à sucessão de Lula devem dizer agora se encaram a questão dos cargos de confiança como um desafio administrativo ou como solução conveniente e tradicional para impasses políticos.
